«قانون وظایف» مصوب ۱۲۸۷ (یکصد و ده سال قبل) یکی از جالبترین قوانینی بوده که در ماههای اخیر آن به برخورده ام. یکی از پژوهشگران صندوقهای بازنشستگی مرا به آن رهنمون شد و به ایشان نیز گفتم این قانون دریایی از معنا برای من است. در این قانون چه اتفاقی افتاده است؟
۰- وظیفه به حقوقی گفته میشود که به بازماندگان یک بیمهشده متوفی پرداخت میشود. بازماندگانی که در زمان حیات وی، به نوعی نانخور و تحت تکفل وی بوده اند. خواه متوفی در استخدام دولت باشد یا تحت پوشش بیمه تامین اجتماعی.
۱- نسبت این قانون با فقه، یک نسبت بلاواسطه نیست. یعنی مفاد این قانون با همین جزئیات سابقه فقهی ندارد، اما مفاهیم اساسی که قانون بر آنها بنا شده است، مفاهیمی فقهی هستند.
۲- از منظر فقه شیعه، نفقه تکلیف فرد زنده است. آنچه که به عنوان «وظیفه» برای بازماندگان متوفای تحت پوشش بیمه وضع شده و میشود، تابع مفهوم نفقه نیست. وظیفه خود مفهوم مستقلی است که اگر بخواهیم آن را به سوابق فقهی ارجاع دهیم، نوعی میراث است. قانونگذار ایرانی البته هیچ گاه مقید نبوده که درباره وظیفه همان قواعد فقهی ارث را جاری کند، اگرچه مفهوم وظیفه را از ارث فقهی به عاریت گرفته باشد. قانون مصوب ۱۲۸۷ احتمالاً یکی از اولین نشانههای این عدم تقید است و جدیدترین مورد هم ماده ۸۷ قانون استخدام کشوری (۱۳۴۴) است که گمانم با وجود تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری (و به دلیل سکوت قانون مدیریت در زمینه وظیفه) همچنان مجری است. عدم تقید مصوبه ۱۲۸۷ به فقه در کجاست؟ مستحق دانستن وراث نسبت به حقوق وظیفه، در حالی که مصادیق وراث را نسبت به آنچه در فقه میدانیم محدودتر کرده است.
۳- وراث در فقه و قانون مدنی سه طبقه دارند و در طبقات نیز بسته به تقدم و تاخر نسبت به متوفی درجات دارند. اما ادز قانون ۱۲۸۷ وراث را به طبقه اول و درجه اول محدود کرده (به استثنای ارث بردن نوهای که والدینش فوت شده باشند. نوه، درجه دوم است، اما در حالت استثنایی در ارثبران وظیفه قرار گرفته است). این اولین استثنایی است که به قواعد ارث فقهی و قانون مدنی زده شده است.
۴- استثنای دوم در نحوه تقسیم ارث است. در فقه پدر و مادر متوفی قرابتبر نیستند، بلکه سهمبرند (سهمبری و قرابتبری دو مفهوم کلیدی در شناخت نظام حقوقی ارث اند) سهمبر یعنی فارغ از این که اموال چه قدر است و سایر وراث کیستند، وارث سهم مشخصی از اموال را میبرد. مثلا والدین تحت شرایطی هر کدام یک ششم اموال را ارث میبرند. اما در قرابتبری عموماً جنسیت میراثبر مهم است و قاعده دو واحد برای مذکر و یک واحد برای مونث، رعایت میشود. با این مقدمه در قانون وظایف چه اتفاقی افتاده؟ در آنجا به قاعده سهمبری پدر و مادر هم استثنا وارد شده و این دو مثل قرابتبر،بنا به جنسیت، دو به یک از حقوق نصیب میبرند. تحولات حقوق وظیفه، در جدایی از احکام ارث به مرور زمان بیشتر شد. تقطه اوج این تحولات ماده ۸۶ قانون استخدام کشوری است که به همه میراثبران اعم از زن و مرد سهم مساوی داده است.
نتیجه اول: وظیفه در این قانون ترکیبی از دو نهاد «نفقه» و «ارث»
و البته فی حد نفسه یک نهاد جدید است. به نظر میرسد مفهوم اصلی و کلیدیتر، همان مفهوم ارث باشد. اما وظیفه به هر ترتیب قواعد خاص خودش را دارد.
نتیجه دوم: وظیفه یک الگوی جالب توجه از چگونگی رشد و نمو مفهومی غیر فقهی در نظام حقوقی ماست که البته حساسیت فقها را نیز به نحو مشهودی برنیانگیخته است. البته میتوان حدس زد یکی از دلایل بقای اعتبار قانون استخدام کشوری؛ (پس از سال ۱۳۸۶ و تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری) نهادی چون وظیفه است که قانونگذار ۱۳۸۶ ترجیح داده ذکری از آن به میان نیاورد تا مبادا دستمایه یک دعوای فقهی شود و در عوض به اجرای رویه سابق ادامه داده است.
۵- تاریخ وظیفه به کجا برمیگردد؟ نمیدانم. به نظرم این ارزش یک تحقیق مستقل را دارد. اما جستوجوی مختصر من در تاریخ ادبیات نشان داد از نخستین ادوار شعر فارسی، وظیفه کمابیش به همین مفهوم امروزی به کار میرفته است. از هر دورهای یک شاهد مثال ذکر میکنم:
رودکی:
«ای نفس چون وظیفهی روزی مقرر است
آزاد باش تا نفسی روزگار هست»
سعدی:
«ای کریمی که از خزانه غیب
گبر و ترسا وظیفهخور داری»
خاقانی:
«دلی است بر تو مرا وام و جان وظیفه بر آن لب
وظیفه چشم چه دارم که وام باز گرفتی»
نظامی:
«چه سود نعمت بسیار تنگ روزی را
ز بحر، قطرهی آبی وظیفهی گهر است»
صائب:
«صفای وقت ز صافیکشان مجو زنهار
که این وظیفه رندان دردیآشام است»
سلمان ساوجی:
«وظیفهای که ازین پیش داشتم آن نیز
نمیدهند از این پس وظیفه من چیست؟»
(وظیفه دوم به معنای تکلیف و ماموریت است، شاعر جناس تام برقرار کرده است)
و حافظ:
«مکارم تو به آفاق میبرد شاعر
از او وظیفه و زاد سفر دریغ مدار»
امیدوارم این چند خط انگیزه یک دانشجوی لایق برای تحقیق در باب تاریخ وظیفه در نظام حقوقی ایران شود. ما به پژوهشهای تاریخی به مراتب محتاجتریم تا پژوهشهای به اصطلاح تطبیقی.
آیا چیزی به عنوان آییننامه اجرایی قانون اساسی در دهه نخست حیات جمهوری اسلامی وجود داشته است؟ دقیقاً نه، این نامی است که من برای یکی از اسناد فراموششده اما بسیار مهم و کلیدی در مقطع کنونی تاریخ ایران برگزیده ام. این سند در زمان خود به نام «منشور ۲۴مادهای» معروف بود و در تاریخ ۵ بهمن ۱۳۶۱ از سوی «ستاد پیگیری اجرای فرمان امام» منتشر شد. این ستاد، با آنچه امروزه به عنوان «ستاد اجرایی فرمان امام» میشناسیم فرق دارد. ستاد اجرایی امروزی اواخر عمر امام تشکیل شده، اما ستادی که از آن سخن میگویم در سال ۱۳۶۱، متعاقب فرمان ۸مادهای امام خمینی که به فرمان حقوق شهروندی نیز معروف شده و برای پیگیری اجرای آن فرمان تشکیل شد.
این ستاد پیگیری، در خرداد ماه ۱۳۶۲ طی نامهای به امام، انجام بخش اعظم مأموریتهای خود را اطلاع داده و ضمن تقاضای واگذاری باقیمانده مأموریتها به شورای عالی قضایی، درخواست انحلال خود را نیز مطرح میکند. این درخواست مورد موافقت امام خمینی قرار میگیرد و شورای عالی قضایی بنا به این صلاحیت چندی به مقررهگذاری در نظام حقوقی ایران مشغول بوده است. منشاء صلاحیت شورای عالی قضایی برای وضع برخی آییننامهها در دهه ۱۳۶۰ خورشیدی همین واقعه بوده است. امری که برای خود من تا پیش از کشف این ستاد معما بود.
فرمان ۸مادهای امام خمینی، نوعی متمم غیر رسمی برای قانون اساسی ۱۳۵۸ به شمار میرفت. آنگونه که از ظواهر امر پیداست، نارضایتی از نقض فصل سوم قانون اساسی، یعنی فصل حقوق ملت، در کردار و رفتار مجریان قانون، موجب انتشار آن سند و تأکید موکد رهبر فقید انقلاب بر برخی از حقهای اساسی شد. متعاقب آن فرمان در آذر ۱۳۶۱، این ستاد، تشکیل و کلیدیترین مصوبهاش همین منشور ۲۴مادهای بود که با مقدمهای شبیه به مقدمه قانون اساسی آغاز میشود و مباحث خود را تحت عناوین «رعایت قانون اساسی»، «حدود وظایف مسئولین»، «استقلال قوه مجریه»، «وظایف انجمنهای اسلامی و هیئتهای بازسازی» و «رسیدگی به تخلفات پزشکان و استادان» سامان میدهد.
بیان این سند به گونهای است که گویا در صدد است آییننامهای اجرایی برای قانون اساسی مصوب ۱۳۵۸ شود تا با بیان دقیق جزئیات جلوی «تخلفات و نگرانیها» را بگیرد که بیشتر آنها به گفته سند «در اثر عدم رعایت حدود و وظایف قانونی» بوده است. نویسندگان سند با بیان این که «دخالتهای غیر مسئولانه، خشونتها، بیقیدیها، مسامحهها، افراطها، اختلالها، ناهماهنگیها، همه و همه شکستن حصار قانون و حدود خداوند متعال است»، میخواسته اند نظمی به اساس مملکت در دهه نخست حیات جمهوری اسلامی بدهند.
فارغ از این که این منشور چه بود و تا چه حد برای رسیدن به اهدافش انتخاب درست یا نتیجهبخشی بود، نباید مرجعیت فوقالعادهاش را از نظر دور داشت. این سند امروزه به کلی به بوته فراموشی سپرده شده است، و در کمال تعجب هیچ حقوقدانی از آن یاد نمیکند، گویی هرگز نبوده است؛ اما ارزش آن دست کم در بیان صاحبان قدرت آن سالها کمتر از قانون اساسی و فرمان ۸مادهای امام نبود. برخی از نهادها نظیر هیئت عالی گزینش و محکمه عالی انتظامی قضات بر پایه این سند و به طور کلی مصوبات ستاد پیگیری اجرای فرمان امام، یا شورای عالی قضایی به عنوان قائم مقام ستاد، سامان یافتند و بعدها یا با تصویب قانون جدید یا بدون آن، به حیات خود در قلمرو ایران ادامه دادند. شناختن ریشه تفکیک برخی از صلاحیتها در ایران، بدون خواندن این سند محال است.
اگرچه با آغاز دهه ۱۳۷۰ دیگر زمینهای برای این سند و همین طور فرمان ۸مادهای امام نبود و اساس مملکت به اقتضای تاریخ، تحولات جدی یافته بود، اما نقش این منشور در تاریخ ایران قابل چشمپوشی نیست. غرض از نوشتن این چند خط نیز معرفی این سند بسیار مهم و کلیدی به علاقمندان و پیگیران حقوق و سیاست ایرانی بوده است.
خواندن این سند ما را به تأمل بیشتر درباره دهه ۱۳۶۰ و نحوه حکمرانی در آن وامیدارد و گاه نیز از خود میپرسیم شاید پسند شیوه ایرانی حکمرانی نیز همین است که در هر دوره و سالی بنا به مذاق آن دوره، آییننامهای اجرایی برای قانون اساسی وضع شود...
اطلاعات ارجاع: «با انتشار منشور مهمی از سوی ستاد پیگیری فرمان امام: حدود وظایف دادگاهها، دادسراها و مسئولین اجرائی کشور مشخص شد، روزنامه کیهان، ۷ بهمن ۱۳۶۱»، نشانی دسترسی در سایت ایراننمایه: http://www.irannamaye.ir/article/view/113951
1- هر چه از حکومت رضاشاه بیشتر میگذشت، اعتماد وی به کارگزاران طراز اول کاهش مییافت. این ضعف منابع انسانی در سطوح عالیه حکومت منجر به ضعف تصمیمگیری و اشتباه در تشخیص اولویتها شد که انجامی جز افول محبوبیت دولت در میان عامه مردم و نهایتاً اشغال نظامی ایران نداشت. «بر تخت نشستن رضاشاه، امیدهای فراوانی برای اصلاح میان ایرانیان و ناظران خارجی (به ویژه سفرای بریتانیا، آمریکا و آلمان و هئیت مالی آمریکا به ریاست دکتر میلسپو) به وجود آورد، امیدهایی که پس از 1305 نقش بر آب شد.
شاه به طرز قابل درکی از اتکاپذیری سیاسی کارگزارن مناصب سیاسی سود میبرد، اما شخصیت رازآلود، خشن و ظنینش اعتماد کردن یا برانگیخته شدن حسی از وفاداری در دیگران را دشوار میکرد. نتیجه آن شد که شاه به برگزیدن افراد ناصالح یا نیمه صالح برای مناصب مهم حکومتی و نظامی به جای مردان توانمند گرایش یافت. افرادی که خود شاه اغلب در صدد تخریب یا بیاعتبار کردنشان بود». (Elliot 2004, 78) پهلوی اول نه تنها روند جذب رجالی چون مصدق و مدرس را پی نگرفت، بلکه سنتی که با کنار گذاشته شدن حسن مشیرالدوله و حسین موتمنالملک، فرزندان نیکنام نصرالله مشیرالدوله (پیرنیا) آغاز شده بود، حتی به عبدالحسین تیمورتاش و علیاکبر داور و محمدعلی فروغی، بانیان کارآزموده سلطنت پهلوی هم رحم نکرد. حفظ نیروی انسانی نخبه، به ویژه رجالی که در کوره مشروطیت آبدیده شده بودند، میتوانست رضاشاه را از برخی تصمیمات نادرست در امان بدارد.
2- پهلوی اول اگرچه طرح خوبی برای ایجاد امنیت داخلی داشت، اما دکترین موفقی برای تامین امنیت خارجی تدارک ندید. البته تیمورتاش تا آخرین روزهایی که در دستگاه پهلوی قرب داشت پیگیر نیرومندتر کردن نیروی دریایی از طریق کشورهای ثالث نظیر ایتالیا، حل مشکلات سیاست خارجی با بریتانیا و در عین حال میل به شوروی به منظور ایجاد توازن با بریتانیا بود.
طرح تیمورتاش برای ایجاد امنیت خارجی قابل قبول به نظر میرسید. (اکبری و وحیدیراد 1392, 45 و 66) اما طی 9 سال آخر دولت پهلوی، بیتوجهی به دکترین امنیت خارجی به اشغال ایران در جنگ جهانی دوم، نقض بیطرفی و دامنهای از بحرانها و بیثباتیها در سالهای ابتدایی دهه 20 انجامید. به عقیده برخی تحلیلگران آموزش دیدن افسران ایران در دانشکدههای نظامی کشورهای مختلف آنها را عاجز از ارائه یک طرح دفاعی منسجم و عملیاتی (به رغم تاکید رضاشاه) میکند.
دو دیگر آن که «ارتش ایران، ارتشی برای دفاع خارجی نبود. ارتش ایران در دوره رضاشاه به یک ژاندارمری بزرگ تبدیل شده بود؛ ارتشی که نیروی دفاعی برای داخل مرزها بود نه برای دفاع از مرزها یا بیرون از آن، درحقیقت ارتشی برای حفظ امنیت داخلی -با توجه به ترکیب اجتماعی، سیاسی، قومی و زبانی ایران - بود و سعی میکرد ارتشی برای یکپارچگی کشور باشد». (دلفانی 1393) قطع روابط نظامی ایران با فرانسه و آمریکا بر اساس مسائل جزئی و تنشآلود شدن روابط با بریتانیا سبب شد تا به رغم روابط دوستانه ایران با همسایگانش، فرصت اتحاد درست در فضای جهانی را از دست بدهد، در حالی که «دفاع نظامی کشور بر اساس دیپلماسی آن است». (همان).
ارجاعات
Elliot, Matthew. 2004. "New Iran and the Dissolution of Party Politics under Reza Shah." In Men of Order : Authoritarian Modernization Under Atatürk and Reza Shah, by Touraj Atabaki and Erik J. Zurcher. London: I.B. Tauris & Co. Ltd.
اکبری, محمدعلی, و میکائیل وحیدیراد. 1392. “تیمورتاش قربانی منافع انگلیس در ایران.” (فصلنامه گنجینه اسناد) سوم (سال بیست و سوم): 44-69.
دلفانی, محمود. 1393. “اشتباهات دیپلماتیک رضاشاه زمینهساز اشغال ایران شد.” روزنامه شرق, 8 شهریور.