یکی از اجزای نظریه اساسی اشمیت، مفهوم قوه مؤسس است که در فهم حقوق اساسی ایران غریب افتاده. از آنجا که قوه مؤسس را چیزی از جنس قوه مقننه میپنداریم، بین «بروز بیرونی یا نماینده» قوه مؤسس و «خود قوه مؤسس» خلط میکنیم. این طور میپنداریم که در زمانی که نهادهای بازنگری یا تأسیس قانون اساسی، نظیر مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، شورای بازنگری قانون اساسی یا مجلس مؤسسان تعطیل است، قوه مؤسس تعطیل شده و نهادهای مفسر قانون اساسی نظیر شورای نگهبان به وصایت از قوه مؤسس عمل میکنند. به همین دلیل در اندیشه فارسیزبان حقوق اساسی غور در مفهوم قوه مؤسس، به غور در چگونگی نمایندگی از قوه مؤسس و بایستههای آن فروکاسته میشود و کمتر خود قوه مؤسس مورد بررسی قرار میگیرد.
اگر بخواهیم نقطه شروعی برای تأمل در مفهوم قوه مؤسس ارائه کنیم، باید آن را مفهومی انتزاعی دانست که در حال اعتباربخشی لحظه به لحظه به دولت/ملت/کشور است. قوه مؤسس هیچگاه تعطیل نمیشود، بلکه اعتبار دولت/ملت تا زمانی پاینده است، که قوه مؤسس آن پاینده باشد. مفهوم قوه مؤسس ضرورتاً دارای چنین الزامی است، اما سایر اجزای آن خود باید موضوع بررسیهای گسترده قرار گیرد.
شناسایی قوه مؤسس به عنوان یک موجودیت پاینده، کمک میکند تا فهم بهتری از خویهای دائمی حکمرانی و مذاقهای همیشگی مملکت داشته باشیم و متوجه باشیم چرا تغییرات در سازمان سیاسی یک مملکت، به معنای انحلال و بازتأسیس شخصیت حقوقی آن نیست. بدانیم چرا رژیمهای قدیم در رژیمهای جدید استمرار مییابند؟ چگونه است که انقلابات نهایتاً جلوهای تکاملی در ساحت حکمرانی دارند؟ چگونه وجوه نانوشته و عرفی حقوق اساسی خود را به قانون اساسی نوشته تحمیل میکنند؟
آیا چیزی به عنوان آییننامه اجرایی قانون اساسی در دهه نخست حیات جمهوری اسلامی وجود داشته است؟ دقیقاً نه، این نامی است که من برای یکی از اسناد فراموششده اما بسیار مهم و کلیدی در مقطع کنونی تاریخ ایران برگزیده ام. این سند در زمان خود به نام «منشور ۲۴مادهای» معروف بود و در تاریخ ۵ بهمن ۱۳۶۱ از سوی «ستاد پیگیری اجرای فرمان امام» منتشر شد. این ستاد، با آنچه امروزه به عنوان «ستاد اجرایی فرمان امام» میشناسیم فرق دارد. ستاد اجرایی امروزی اواخر عمر امام تشکیل شده، اما ستادی که از آن سخن میگویم در سال ۱۳۶۱، متعاقب فرمان ۸مادهای امام خمینی که به فرمان حقوق شهروندی نیز معروف شده و برای پیگیری اجرای آن فرمان تشکیل شد.
این ستاد پیگیری، در خرداد ماه ۱۳۶۲ طی نامهای به امام، انجام بخش اعظم مأموریتهای خود را اطلاع داده و ضمن تقاضای واگذاری باقیمانده مأموریتها به شورای عالی قضایی، درخواست انحلال خود را نیز مطرح میکند. این درخواست مورد موافقت امام خمینی قرار میگیرد و شورای عالی قضایی بنا به این صلاحیت چندی به مقررهگذاری در نظام حقوقی ایران مشغول بوده است. منشاء صلاحیت شورای عالی قضایی برای وضع برخی آییننامهها در دهه ۱۳۶۰ خورشیدی همین واقعه بوده است. امری که برای خود من تا پیش از کشف این ستاد معما بود.
فرمان ۸مادهای امام خمینی، نوعی متمم غیر رسمی برای قانون اساسی ۱۳۵۸ به شمار میرفت. آنگونه که از ظواهر امر پیداست، نارضایتی از نقض فصل سوم قانون اساسی، یعنی فصل حقوق ملت، در کردار و رفتار مجریان قانون، موجب انتشار آن سند و تأکید موکد رهبر فقید انقلاب بر برخی از حقهای اساسی شد. متعاقب آن فرمان در آذر ۱۳۶۱، این ستاد، تشکیل و کلیدیترین مصوبهاش همین منشور ۲۴مادهای بود که با مقدمهای شبیه به مقدمه قانون اساسی آغاز میشود و مباحث خود را تحت عناوین «رعایت قانون اساسی»، «حدود وظایف مسئولین»، «استقلال قوه مجریه»، «وظایف انجمنهای اسلامی و هیئتهای بازسازی» و «رسیدگی به تخلفات پزشکان و استادان» سامان میدهد.
بیان این سند به گونهای است که گویا در صدد است آییننامهای اجرایی برای قانون اساسی مصوب ۱۳۵۸ شود تا با بیان دقیق جزئیات جلوی «تخلفات و نگرانیها» را بگیرد که بیشتر آنها به گفته سند «در اثر عدم رعایت حدود و وظایف قانونی» بوده است. نویسندگان سند با بیان این که «دخالتهای غیر مسئولانه، خشونتها، بیقیدیها، مسامحهها، افراطها، اختلالها، ناهماهنگیها، همه و همه شکستن حصار قانون و حدود خداوند متعال است»، میخواسته اند نظمی به اساس مملکت در دهه نخست حیات جمهوری اسلامی بدهند.
فارغ از این که این منشور چه بود و تا چه حد برای رسیدن به اهدافش انتخاب درست یا نتیجهبخشی بود، نباید مرجعیت فوقالعادهاش را از نظر دور داشت. این سند امروزه به کلی به بوته فراموشی سپرده شده است، و در کمال تعجب هیچ حقوقدانی از آن یاد نمیکند، گویی هرگز نبوده است؛ اما ارزش آن دست کم در بیان صاحبان قدرت آن سالها کمتر از قانون اساسی و فرمان ۸مادهای امام نبود. برخی از نهادها نظیر هیئت عالی گزینش و محکمه عالی انتظامی قضات بر پایه این سند و به طور کلی مصوبات ستاد پیگیری اجرای فرمان امام، یا شورای عالی قضایی به عنوان قائم مقام ستاد، سامان یافتند و بعدها یا با تصویب قانون جدید یا بدون آن، به حیات خود در قلمرو ایران ادامه دادند. شناختن ریشه تفکیک برخی از صلاحیتها در ایران، بدون خواندن این سند محال است.
اگرچه با آغاز دهه ۱۳۷۰ دیگر زمینهای برای این سند و همین طور فرمان ۸مادهای امام نبود و اساس مملکت به اقتضای تاریخ، تحولات جدی یافته بود، اما نقش این منشور در تاریخ ایران قابل چشمپوشی نیست. غرض از نوشتن این چند خط نیز معرفی این سند بسیار مهم و کلیدی به علاقمندان و پیگیران حقوق و سیاست ایرانی بوده است.
خواندن این سند ما را به تأمل بیشتر درباره دهه ۱۳۶۰ و نحوه حکمرانی در آن وامیدارد و گاه نیز از خود میپرسیم شاید پسند شیوه ایرانی حکمرانی نیز همین است که در هر دوره و سالی بنا به مذاق آن دوره، آییننامهای اجرایی برای قانون اساسی وضع شود...
اطلاعات ارجاع: «با انتشار منشور مهمی از سوی ستاد پیگیری فرمان امام: حدود وظایف دادگاهها، دادسراها و مسئولین اجرائی کشور مشخص شد، روزنامه کیهان، ۷ بهمن ۱۳۶۱»، نشانی دسترسی در سایت ایراننمایه: http://www.irannamaye.ir/article/view/113951
هفته پیش یادداشت مفصلی در این باب نوشته بودم و از دست رفت. چند روز پیش، نکتهای را درباره تاریخچه مهمترین اصلاحات نظام حقوق اساسی بریتانیا دیدم و بد ندیدم آن را با شما در میان بگذارم. گمان میکنیدنظام انتخاباتی بریتانیا با آن فرهنگ حزبی منضبط و با آن سیستم سیاسی کاملا متکی به احزاب و فراکسیونهای پارلمانی، چگونه است؟ احتمالاْ پیش خود میگویید با آن ارزشی که قاعدتاْ باید برای اصل «نمایندگی هر چه بیشتر» قائل باشند، نظام این کشور تناسبی است. اما درست بر خلاف تصور شما نظام انتخاباتی پارلمان بریتانیا اکثریتی است!
این درست است که این نظام رایگیری منجر به بیعدالتی میشود، این بیعدالتیها را در چند دوره انتخابات گذشته مجلس شورای اسلامی تجربه کرده ایم. طی شش سال گذشته بارها این رویا را بافتم که با یک مطالعه آماری، ناعادلانگی این سیستم را در انتخابات مجلس شورای اسلامی نشان بدهم. با این حال مغشوش بودن لیستهای انتخاباتی و اشتراکات فراوان فهرستها یک مانع جدی است و نبود آمار دقیق و مفصل از انتخابات گذشته در کلیه حوزهها مانعی دیگر.وضعیتی که امروز دو حوزه تهران و مشهد یافته اند، که در یکی اصلاحطلبان مطلقا پیروز شده اند و در دیگری اصولگرایان؛ به نحو شهودی این بیعدالتی را به ما نشان میدهد. حدوداْ یک میلیون نفر تهرانی بدون نماینده اند و همین طور حدود ۲۶۰هزار نفر مشهدی. این آرای بدون نماینده اصلا و ابدا نشانه خوبی برای کشورمان نیست. به عنوان یک نمونه تاریخی، میتوان انتخابات مجلس هشتم را یادآوری کرد. بالاترین رای اصلاحطلبان در دور نخست حدود ۳۶۰هزار و متعلق به مجید انصاری بود. مجموعاْ یک میلیون و هشتصدهزار رای به صندوق ریخته شده بود.به رغم این سهم یک ششم تا یک پنجمی اصلاحطلبان از آرا، در نهایت تنها یک کرسی از تهران به ایشان رسید. فراموش نکرده اید که یک سال بعد از انتخابات مجلس هشتم که اصلاحطلبان به دلیل فهرست ۱۲۰ نفره نامزدهایشان و سیستم غیرتناسبی انتخابات تنها یک فراکسیون غیر موثر ۵۰-۶۰ نفره تشکیل داده بودند، چه اتفاقاتی در صحنه سیاسی کشور رخ داد؟ منازعاتی که در صحن پارلمان و صندوق رای به بهترین نحو حل نشوند، لاجرم به کف خیابان کشیده خواهند شد.
اگر میخواهید بیعدالتی این سیستم اکثریتی را بهتر متوجه شوید، میتوانید به وزن آرا در انتخابات اخیر بریتانیا توجه کنید. مثلاْ در اینجا. نکته جالب تر این است که در سال ۲۰۱۱ بریتانیاییها به رفراندوم تغییر نظام انتخاباتی به یک سیستم تقریبا تناسبی نه گفتند. چرا این بیعدالتی این قدر برجسته نیست؟ چون سالهاست در بریتانیا هیچ حوزه انتخابیهای با بیش از یک کرسی وجود ندارد.
اتفاقی که در ایران افتاده ناشی از حوزههای چندکرسی است. در حقیقت مناطق پرجمعیتتر تهران یا هر کلانشهر دیگر قادرند مانند یک کشنده رای مناطق کمجمعیتتر فاقد اثر کنند. قبیلهای که ۱۲هزار جمعیت داشته باشد، میتواند همه کرسیها را از قبیله ۱۰هزار نفره ببرد و نمایندگان، نمیتوانند نماینده و آیینه واقعی از ترکیب سلایق جامعه باشند. نباید گمان کرد این مشکل را میتوان با یک نظام تناسبی حل کرد، قلم و کاغذ بردارید و برای خودتان یک انتخابات ترتیب دهید، متوجه قضیه خواهید شد. نظام تناسبی عموما در یک سطح ملی پاسخگو ست نه در سطح یک حوزه انتخابیه صرف.
بیعدالتی ناشی از ابرحوزههای انتخاباتی زمانی بیشتر در ذهنم برجسته شد که اخبار راجع به عزیمت مردم مناطق حومه برای رایدهی در تهران را شنیدم. واقعیت این است که رای در تهران سیبرابر رای در بروجن ارزش دارد! یک رای در تهران به انتخاب سیکرسی میانجامد و یک رای در بروجن به انتخاب یک کرسی. عادلانه این است که آرای مردم همه کشور وزن و ارزشی برابر داشته باشند.
اما ایراد سوم حوزههای چندکرسیه در آن است که رقابت در این حوزهها شکل نمیگیرد. به عنوان مثال در انتخابات اخیر در بروجن ۱۳ کاندیدا حضور داشت . یعنی معدل رقابت ۱۳ نفر به ازای هر کرسی است، اما در تهران ۱۰۰۰ کاندیدا یعنی به ازای هر کرسی ۳۳ نفر رقابت میکردند. ظواهر امر میگوید انتخابات در تهران به مراتب رقابتی تر از بروجن است. اما کدام شهروند میتواند همه کاندیداهای تهران را شناسایی کند؟ حال آن که در بروجن هر کاندیدا فرصت کافی برای معرفی خود داشت. در حقیقت در ابرحوزهها این سلطه رسانهای است که رای مردم را به خود جلب میکند، نه افراد. رای دادن فهرستی فینفسه بد نیست، اما از واقعیت نیز چشم نپوشیم که معدل واقعی و موثر رقابت در تهران سه نفر به ازای هر کرسی بوده است. در فضای شلوغ انتخاباتی تهران کاندیدایی مثل محمد غرضی نیز نمیتواند خود را در بین ۶۰ نفر اول مطرح کند، چه رسد به دیگر کاندیداها.
این طرحوارهها را از این لحاظ قلمی کردم که در سالهای اخیر بسیار زیاد درباره لزوم گذار به نظام انتخاباتی تناسبی در ایران شنیده ایم. به ویژه برخی بر آنند این راهکاری برای رشد احزاب سیاسی است، اما به نظرم نمیتوان مردم را به زور مجبور به عضویت در احزاب کرد. توجه به احزاب نیازمند یارانههایی نظیر نظام انتخاباتی تناسبی نیست، بلکه محتاج تحول نگاه فرهنگی به حزب است.یک نمونه از این دیدگاهها را در طرحی که اخیرا به مجلس تقدیم شده میتوان دید. به نظرم رسید ایجاد حوزههای تککرسی چه در شوراها و چه در مجلس بهتر از راهکار پرهزینه استقرار نظام تناسبی است.
دیشب اتفاقی چشمم به پارهنوشتهای متعلق به سال گذشته خورد. وقت نوشتنش، فقط به قلمی کردنش فکر میکردم. در لحنش دست نبردم، ویرایش هم نکردم. فعلا وقت ویرایشش نیست. البته حذفیاتی نیز داشته که برای انتشار عمومی متن لازم است.
این پارهنوشتهها قرار است روزی به شرط حیات و توان، در کنار هم جمع شوند؛ حالا تا آن روز، اینجا با شما در میان میگذارمش. نام این پارهنوشته را میگذارم «چشماندازی به مفهوم حقوق اساسی»
اقتدار سیاسی نام رسمی ازدواج اسلحه و پول است. آنچه میتواند یک جامعه را به کنترل خود درآورده، صلاحیت و مشروعیت انحصاری اعمال زور را از آن خود کند، قوانین را وضع کرده و به موقع اجرا نهد، برساختی است که از ترکیب این دو حاصل میشود. گزینش تعبیر آشنای «پول» از میان تعابیر دیگر از این روست که منافع مختلف انسانها قابل همارزسازی و همسان کردن با این مفهوم است.
شاید درباره بهای این منافع میان گروهها یا افراد مختلف تفاوت وجود داشته باشد، اما درباره اصل قیمتی بودن سخنی نیست و صد البته که چنین اختلاف نظرهایی انگیزه چانهزنیها یا مجادلات سیاسی میشود. افراد مایل به فروش کالای خود با بالاترین بهای ممکن اند.
در عین حال، پول به تنهایی قادر به برقراری امنیت لازم، برای مبادلات ناشی از اختلاف منافع و داد و ستدهای همزاد موجودیت جامعه نیست. زور در قدرتمندترین شکل خود در اسلحه بروز پیدا میکند. صاحب برترین اسلحه، خوب و بد در مناسبات اجتماعی را تعیین میکند، در عین این که نمیتوان منکر قیمتمندی اسلحه شد، با این حال کارآیی آن با سایر اشکال تحمیل اراده قابل مقایسه نیست.
...... با این حال نباید گمان کرد اقتدار سیاسی کنارهمنشینی ساده پول و اسلحه است. آیا دولت تنها با داشتن با پول بیشتر و اسلحه برتر قادر به تحمیل خواست خود به شهروندان خواهد بود؟ جواب به روشنی نه است. در گوشه گوشه جهان گروههای سازمانیافته ستیزهجو قابل شناسایی اند که علیه اقتدار دولت میجنگند. موفقیت هر دولتی در نحوه آمیزش این زوج و خصال تازهای است که در ترکیب خود ایجاد میکنند.
مثلا یکی از کلیدیترین وجوه فراگیری و بلامنازع شدن اقتدار سیاسی دولت، «وفاق» جمعی بر ساز و کار ترکیب است. اگر دولت در مقام چاپکننده و ناظر گردش پول بخواهد برخی از کالاها را از بازار حذف کند حاصلش چیست؟ دولت نهایتاً میتواند ارزش اسمی کالاها را با پول تعیین کند. کنشگرانی که این گونه از گردونه کنار گذاشته میشوند، ارزش واقعی خود را یا در مبادله پایاپای در بازار به کار بسته و با کسب پول، حضور خود را به بازار تحمیل میکنند یا در حالتی فاجعهبارتر آن را تبدیل به اسلحه کرده و به معارضه برمیخیزند.
مسلما دولتی که بخواهد گروهی قومی، سیاسی یا عقیدتی از مشارکت در تصمیمسازیمحروم کند، باید با نزاعهای برآمده از آن نیز دست و پنجه نرم کند. چنانچه صاحب چنین کالایی مشتریان قابل توجهی برای خود دست و پا کند یا مشتریان را متقاعد کند که حضورش میتواند کیفیت کالاهای رقبا را ارتقا دهد، یا در طرف عرضه بتواند برای عرضهکنندگان دیگر شریکی مطمئن باشد، دولت در مقام خالق اعتبار کار دشواری برای کنار زدن او خواهد داشت.
در عین حال گشودن اسلحه به روی کنشگران بازار مناسبات انسانی، مثل.... نیز میتواند آثار مشابهی به بار بیاورد. اقتدار سیاسی با همه هیبت و دهشتناکی خود به غایت منفعل است. این اقتدار یا باید در برابر واقعیتها سپر بیاندازد یا خود را آماده مجادلهای دیرپا و فرسودنی کند. در چنین تحلیلی تنها وقتی میتوان با تبهکاری برخورد کرد که بر همزننده جدی نظم بازار مناسبات بوده یا وزن قابل ملاحظهای نداشته باشد. اما اگر تبهکار خود یک بازیگر اصلی بازار باشد، اقتدار سیاسی در برابر او چه میتواند پیش ببرد؟
سنت مافیا در ایتالیا از نظر معیارهای اخلاقی غیرپوزیتویستی، نابهنجار و گجسته است، اما اقتدار سیاسی دولت تا مدتهای مدید از برخوردی جدی عاجز است، چرا که این سنت در بازار مناسبات انسانی این کشور دارای وزن و اعتبار است. در تحلیلی پیشرفتهتر هم پول دارد و هم اسلحه. دولت از میان جنگ داخلی یا اعطای پول، دومی را برگزیده است. راز توفیق یا شکست رژیمهای سیاسی در تمشیت امر دولت، به همین ساز و کار ترکیب اسلحه و پول بازمیگردد. نفوذ وفاق ناشی از این ساز و کار هر چه گستردهتر باشد اطمینان خاطر از عمق، اثربخشی و استمرار اقتدار افزونتر است. کارویژه ساز و کار ترکیب، مشارکت شمار بیشتری از شهروندان در بازار مناسبات و به انحصار در آوردن اسلحه برتر است.